En teoría, el propósito de la publicidad oficial es dar a conocer información de relevancia pública para la sociedad. Los fondos de publicidad oficial son utilizados por los gobiernos para “comunicarse con la población e informar a través de los medios de comunicación social sobre los servicios que prestan y las políticas públicas que impulsan”, tal como lo afirma la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH).
En la práctica, sin embargo, los fondos de publicidad oficial son un pilar importante de la sostenibilidad financiera de muchos medios de comunicación en la mayoría de los países latinoamericanos. Sin marcos regulatorios que determinen cómo deben ser distribuidos y sin mecanismos de transparencia que muestren el destino de los fondos, terminan siendo vulnerables a los intereses políticos, sirviendo como herramienta de censura indirecta y castigando al periodismo independiente.
Estas son algunas de las conclusiones de un estudio publicado la semana pasada por el Observatorio Latinoamericano de Regulación y Convergencia de Medios (Observacom) con el apoyo del Programa de la UNESCO para el Desarrollo de la Comunicación. El estudio, titulado “Publicidad oficial, medios de comunicación y libertad de expresión”, hace un diagnóstico de la normativa vigente sobre publicidad oficial en 11 países de América Latina y el Caribe, así como de su aplicación.
El estudio fue realizado por Observacom con el apoyo de la UNESCO.
Periodistas, académicos e investigadores de organizaciones sociales de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, El Salvador, México, Panamá, Perú y Uruguay analizaron la situación de la publicidad oficial en cada país, bajo la coordinación de la investigadora uruguaya Jimena Torres y la orientación del investigador argentino Santiago Marino. Juntos buscaron responder a preguntas como: ¿existe en los países una legislación específica que regule la publicidad estatal? ¿Existen mecanismos proactivos para dar a conocer estos fondos? ¿Quién puede recibirlos?
El diagnóstico es muy negativo. Pocos países cuentan con una normativa adecuada y, cuando existe, no se aplica sistemáticamente. En los países con mercados publicitarios más pequeños, la publicidad oficial se convierte en crucial para la sostenibilidad de los medios, y se gestiona sin transparencia y con un sesgo político.
“Dada la ausencia de regulación y la lógica de gestión, la publicidad oficial se administra con una perspectiva de amigo-enemigo, utilizando criterios muy opacos en su distribución”, dijo Marino, quien lideró la investigación, a LatAm Journalism Review (LJR) . “Esto, a su vez, condiciona tanto el funcionamiento como la sostenibilidad de los medios”.
De los 11 países estudiados, sólo Brasil, México y Perú cuentan con leyes específicas para determinar cómo deben asignarse los fondos de la publicidad oficial. La mera existencia de una regulación, sin embargo, no garantiza la transparencia, la equidad o que la publicidad oficial fomente el pluralismo en la comunicación en ninguno de los países.
El marco normativo brasileño, de 2008, es el más elogiado por el estudio, y se considera “suficientemente claro”. Existe una diferenciación entre publicidad institucional y publicidad de interés público y límites claros a la autopromoción de funcionarios y partidos políticos. No existe, sin embargo, una divulgación fácilmente accesible del destino de los ingresos, cuya averiguación requiere métodos más meticulosos.
Además, la legislación brasileña no impidió que el Gobierno de Jair Bolsonaro (2019-2022) designara fondos para sitios web que publican noticias falsas. Además, los criterios de designación están fuertemente ligados a la audiencia. “Este parámetro, sin embargo, constituye un problema para la promoción del pluralismo al mantener la transferencia proporcional a la audiencia sin invertir también en medios más pequeños e independientes”, dice el informe.
En el caso de México, la Ley General de Comunicación Social, aprobada en 2018 y reformada en 2023, regula el tema. Sin embargo, según el estudio, la ley “mantiene abierta la posibilidad del uso arbitrario de la pauta publicitaria gubernamental” porque no establece reglas claras, y no ha tenido efectos positivos.
En Perú, aún con varias leyes vigentes sobre el tema, la falta de criterios para su designación hace que los organismos públicos distribuyan los recursos a su antojo. “Los medios independientes, que en su mayoría tienen posiciones críticas a los gobiernos de turno, deben aspirar a encontrar otras fuentes de financiamiento, ya que sus mismas posturas los convierten en blanco de reticencia para la contratación de la pauta publicitaria”, señala el estudio.
Esta vulnerabilidad a los intereses políticos es la regla general en los países estudiados: “En general, nos costó encontrar buenas prácticas”, dijo a LJR Torres, coordinadora del estudio. “En muchos casos, terminamos diciendo ‘no hay buenas prácticas en este país’”.
En Argentina, existe un marco normativo parcial para el poder ejecutivo federal, pero no para los demás poderes. El estudio señala que en el país existe una “gran discrecionalidad en el reparto, que no se observa tanto en lo distribuido por el Gobierno y sus ministerios, sino en lo invertido por empresas públicas y otros organismos no dependientes directamente del Gobierno nacional”.
En Argentina también existe una “distribución bajo la lógica de premios y castigos a medios o grupos de medios de comunicación de acuerdo a su línea editorial”. Como resultado de esta práctica, en los últimos años han surgido en el sector varias empresas que se han sostenido casi exclusivamente con fondos públicos, señala el estudio.
En el caso de Colombia, no existen normas específicas al respecto. Como resultado, los multimillonarios contratos de publicidad oficial se distribuyen virtualmente sin control. “Desde hace años es evidente que se utilizan reiteradamente para presionar líneas editoriales o instalar ciertas narrativas”, dice el estudio.
Marino considera especialmente grave el caso de El Salvador, donde el gobierno de Nayib Bukele toma medidas autoritarias y persigue a los periodistas. “No hay norma alguna, nada que encuadre esta acción en un enfoque de pluralismo informativo”, dice el informe. “El Gobierno ha implementado estrategias para debilitar el ecosistema de medios de comunicación, que incluyen la creación de sus propios medios de comunicación y el redireccionamiento del gasto en publicidad oficial a un periódico impreso estatal y al noticiero oficial”.
Otro problema que el estudio señala repetidamente es la concentración de recursos en las capitales y regiones metropolitanas, lo que deja en desventaja a los medios regionales o locales.
“Vivimos en sistemas mediáticos donde muchas veces la producción de noticias y el dinero está concentrado en las grandes ciudades”, dijo Torres. “Doy un ejemplo de mi país: un departamento en Uruguay que se llama Cerro Largo. Los medios de comunicación locales, su principal anunciante es la Intendencia. Entonces eso hace que en general no haya ninguna noticia, o muy poquitas, que cuestionen, por ejemplo, lo que hace la Intendencia de Cerro Largo".
La falta de fondos publicitarios para los medios no comerciales también es un problema, señaló Marino. Los medios sin ánimo de lucro suelen quedar excluidos de la publicidad oficial, lo que pone en peligro su sostenibilidad y reduce la pluralidad de voces.
El estudio concluye con 15 recomendaciones para su aplicación. Entre ellas destaca la necesidad de “leyes específicas, claras e inequívocas” que regulen la cuestión en todos los niveles de gobierno. La publicidad debe adjudicarse generalmente mediante procesos competitivos, siendo la contratación directa la excepción. La publicidad no debe servir de propaganda a los partidos políticos, y la transparencia debe alcanzar a todos los actores implicados en el reparto de fondos.
Además, el Estado debe implementar o promover mediciones de audiencia que incluyan los distintos tipos de medios y que se realicen con criterios objetivos y confiables. Estas mediciones deben incluir los datos de los medios pequeños, comunitarios y locales, para garantizar que reciban los recursos publicitarios oficiales.
Por último, son necesarias otras políticas públicas de apoyo al periodismo, señala el estudio,
“Por ejemplo, a través de fondos públicos de asignación transparente y no discriminatoria, diferenciados de los gastos de publicidad oficial", concluye el estudio. “Estos recursos no deberán usarse para condicionar la línea editorial de esos medios”.
